La 28 februarie 2022, la patru zile după invazia rusă pe scară largă, Ucraina a depus cererea de aderare la Uniunea Europeană. De la Kiev, președintele Volodymyr Zelensky a solicitat admiterea imediată printr-o „procedură specială” (deși o astfel de procedură nu există în cadrul normelor de aderare ale UE), iar în decurs de câteva ore, liderii a opt state membre au solicitat accelerarea procesului. Președinta Comisiei Europene, Ursula von der Leyen, a susținut politic ideea că Ucraina „aparține familiei europene”.
Cererea Ucrainei a încheiat o traiectorie începută cel puțin în 2013, când decizia președintelui de atunci, Viktor Ianukovici, de a nu semna Acordul de Asociere cu UE a declanșat protestele Euromaidan. În urma represiunii și a ciocnirilor violente, zeci de demonstranți au fost uciși la Kiev; o parte a societății ucrainene a plătit literalmente cu viața pentru ideea de „Europa” ca destin politic și moral, nu doar ca orientare socioeconomică.
O relație dificilă
Dincolo de cooperarea în cadrul Politicii Europene de Vecinătate, integrarea europeană a fost prezentată de mult timp la Kiev ca o promisiune de modernizare și o ieșire din stagnarea post-sovietică, adesea invocată de partidele pro-europene în timpul campaniilor electorale. Pentru multe capitale europene, însă, ambițiile Ucrainei – intensificate după Revoluția Portocalie din 2004 – trebuiau gestionate cu prudență și reprezentau un risc geopolitic și instituțional delicat, în special la începutul anilor 2000, când relațiile cu Rusia erau considerate esențiale de mai multe state membre.
Anul 2014 a marcat un prim punct de cotitură: Acordul de Asociere UE-Ucraina a fost semnat în două etape (martie și iunie 2014) și a intrat în vigoare abia la 1 septembrie 2017, din cauza unei rezistențe publice neașteptate în Țările de Jos. Acesta includea o Zonă de Liber Schimb Aprofundată și Cuprinzătoare (ZLSAC), care alinia o mare parte din legislația și standardele ucrainene la cele ale UE. În același deceniu a apărut un alt simbol concret, mult așteptat de milioane de ucraineni: începând din iunie 2017, cetățenii ucraineni cu pașapoarte biometrice pot călători fără viză pentru șederi scurte (90 de zile într-o perioadă de 180 de zile) în spațiul Schengen, cu excepțiile obișnuite ale UE.
Cu toate acestea, până în 2022, aderarea a rămas mai degrabă o perspectivă decât un calendar. În evaluarea sa din 2022, Comisia a corelat progresele înregistrate cu reformele structurale în domeniul statului de drept, combaterii corupției și limitării influenței oligarhice, recunoscând progresele realizate, dar semnalând și fragilitățile sistemice. În fundal se afla așa-numita „oboseală a extinderii”, care a urmat extinderii Big Bang din 2004 și a fost accentuată de criza economică și de anii de austeritate după 2008; ultima aderare rămâne cea a Croației în 2013. Abia după invazia Rusiei perspectivele Ucrainei au devenit mai concrete: la urma urmei, extinderea este în primul rând o decizie politică.
Cum funcționează aderarea la UE: criteriile de la Copenhaga și acquis-ul UE
Aderarea nu reprezintă o „recompensă” politică discreționară; cadrul său este stabilit prin tratate. Articolul 49 din Tratatul privind Uniunea Europeană permite oricărui stat european care respectă valorile Uniunii să depună o cerere de aderare, după care începe un proces îndelungat, ghidat de evaluările Comisiei și de deciziile unanime ale statelor membre. Compasul substanțial este reprezentat de „criteriile de la Copenhaga”, definite în 1993: instituții democratice stabile și statul de drept, inclusiv respectarea drepturilor omului și a minorităților; o economie de piață funcțională; și capacitatea de a-și asuma obligațiile care decurg din calitatea de membru, adică adoptarea acquis-ului comunitar (moștenirea juridică și politică a integrării europene) și capacitatea de a face față concurenței din cadrul pieței interne.
Din punct de vedere tehnic, alinierea vizează 33 de capitole ale acquis-ului UE. Conform metodologiei actuale, acestea sunt grupate în șase clustere – Valori fundamentale; Piața internă; Competitivitatea și creșterea favorabilă incluziunii; Agenda verde și conectivitatea durabilă; Resurse, agricultură și coeziune; și Relații externe – cu o regulă politică esențială: „Valor fundamentale” este primul cluster deschis și ultimul închis, deoarece acesta determină ritmul și credibilitatea întregului proces.
Când, la 17 iunie 2022, Comisia Europeană a recomandat acordarea statutului de țară candidată Ucrainei, a enumerat și șapte priorități imediate: reforma Curții Constituționale; continuarea reformei sistemului judiciar; măsuri anticorupție, inclusiv consolidarea guvernanței instituțiilor SAPO și NABU; norme privind combaterea spălării banilor; punerea în aplicare a legii „antioligarhie” în conformitate cu Comisia de la Veneția; alinierea legislației privind mass-media audiovizuală; și revizuirea legilor privind minoritățile naționale. În raportul său privind Ucraina din 2024, Comisia a urmărit evoluția evenimentelor care au condus la deschiderea oficială a negocierilor în iunie 2024, constatând că etapele rămase au fost finalizate și că reformele au fost considerate satisfăcătoare, ceea ce a permis adoptarea cadrului de negociere.
Problema este însă că adoptarea acquis-ului necesită ani de evaluări („screening”), deschiderea și închiderea clusterelor de negociere și, mai presus de toate, decizii unanime la fiecare etapă, de la evaluarea progreselor până la ratificarea finală. Aici intervine dreptul de veto al statelor membre. În ultimele luni, cea mai sistematică opoziție a venit din partea Ungariei lui Viktor Orbán, în timp ce Slovacia lui Robert Fico – un alt guvern apropiat de pozițiile Kremlinului – și-a condiționat sprijinul de o „interpretare strictă” a condițiilor de aderare. Ambele țări, alături de partidele de extremă dreapta și populiste din mare parte a UE, avertizează, de asemenea, cu privire la costurile presupus nesustenabile ale impactului aderării Ucrainei asupra bugetului Uniunii.
Potrivit lui Roman Petrov, titularul catedrei Jean Monnet de drept al Uniunii Europene la Universitatea Națională din Kiev-Mohyla, această situație a creat un paradox: clusterele nu sunt „oficial” deschise, însă activitatea tehnică continuă în mod informal prin așa-numitul format Lviv, în timp ce Kievul așteaptă unanimitatea politică necesară pentru a transforma aceste etape în negocieri oficiale.
Cu toate acestea, este posibil ca această unanimitate să nu se realizeze în curând, în pofida planului de zece puncte prezentat de Comisara pentru Extindere, Marta Kos, și de Viceprim-ministrul ucrainean, Taras Kachka, menit să accelereze reformele și să deblocheze clusterele de negociere. „Deocamdată avem probleme cu câteva țări care au o poziție clar anti-ucraineană: Ungaria și Slovacia, în primul rând. Desigur, aceste guverne se pot schimba în viitor [alegerile din Ungaria sunt programate pentru luna aprilie a acestui an, iar partidul lui Orbán se află cu aproape zece puncte în urmă în sondaje, n.r.]”, spune Petrov. „Dar valul anti-Ucraina al guvernelor populiste de dreapta ar putea crește și în Europa de Vest. Țările cele mai expuse riscului sunt Franța și Germania.
Dificultățile unei aderări „accelerate”
În ultimele luni, numeroși analiști și politicieni au cerut o extindere mai rapidă și mai eficientă, nu doar pentru Kiev, ci și pentru alte țări candidate aflate într-un stadiu avansat: Muntenegru, Moldova și Albania – state mult mai mici și mai puțin importante din punct de vedere geopolitic decât Ucraina. Aceste speranțe au fost reînviate de șefa politicii externe a UE, Kaja Kallas, care în noiembrie a declarat că noi aderări până în 2030 sunt posibile.
Pentru Ucraina, astfel de scenarii au reapărut în contextul negocierilor de pace lente și opace dintre Kiev și Moscova, mediate de Statele Unite ale lui Donald Trump. În special, unii au lansat ideea ca Ucraina să adere încă din 2027, ca parte a garanțiilor de securitate solicitate de președintele Zelensky, sub forma unui acord de „aderare ușoară”: tehnic în interiorul UE, dar fără drepturi depline, inclusiv dreptul de veto. Într-un articol recent, corespondenta șefă a Politico pentru UE, Zoya Sheftalovich, a prezentat cinci pași pentru a face aderarea în 2027 fezabilă.
„Nu cred că aceasta este o perspectivă realistă”, spune Petrov. „Mai întâi trebuie să definim termenii. Dacă vorbim despre aderarea cu drepturi depline, așa cum a fost întotdeauna, aceste termene nu sunt realizabile. Până în 2027, Ucraina nu va reuși acest lucru; negocierile nici măcar nu au început, deoarece sunt blocate de Budapesta și Bratislava. Dacă ne referim la alte formate, trebuie să reținem că nu există „calitate de membru parțial” fără drept de vot. Fie vorbim despre aderare deplină, fie nu vorbim despre nimic altceva, deoarece alte formate pur și simplu nu există. Reformele tratatului sunt necesare, în parte deoarece sistemul actual este depășit și se bazează în continuare pe unanimitate, dar este nerealist să ne așteptăm ca acestea să aibă loc în curând.
Președintele Zelensky a declarat în mod diplomatic că Ucraina va încerca cel puțin să fie pregătită din punct de vedere tehnic până în 2027, deși cancelarul german Friedrich Merz a exclus deja orice formă de aderare “ușoară” pentru orice stat candidat, inclusiv pentru Ucraina. Iar poziția Germaniei continuă să aibă o pondere semnificativă în echilibrul politic european.
„Ne confruntăm cu o tensiune tot mai mare între timpul necesar pentru a aplica o abordare credibilă, bazată pe merite, și presiunea crescândă exercitată de actorii externi asupra candidaților noștri – presiune menită să crească costul politic al al continuării parcursului lor european”, a declarat Kos la Tallinn, la începutul lunii februarie. „Modelul nostru de extindere necesită timp, stabilitate și reforme treptate. „Însă mediul geopolitic actual este instabil și adesea coercitiv”, a adăugat ea, avertizând că orice noi modele luate în considerare trebuie să pornească de la același principiu de bază: „aderarea deplină vine numai după reforme complete”. Kos avertizase deja împotriva admiterii unor noi „cai troieni” în Uniune, pentru a evita repetarea scenariului maghiar.
La ce poate spera în mod realist Kievul?
Petrov evidențiază o serie de obstacole în calea aderării atât timp cât războiul continuă – „de securitate, economice și juridice. Iar statele membre însele nu sunt pregătite pentru aceasta – să accepte o țară aflată în război și, prin urmare, să își asume responsabilitatea pentru suveranitatea sa teritorială în temeiul principiului solidarității Uniunii Europene. Asistența financiară și militară este un lucru; trimiterea de contingente și soldați este cu totul altceva.”
El adaugă că, deși unii au invocat modelul Cipru – unde Republica Cipru a aderat la Uniune în limitele frontierelor sale recunoscute, chiar dacă o parte a teritoriului său rămânea sub ocupație turcă – în cazul insulei, confruntările armate erau înghețate de decenii.
Cu toate acestea, aceasta rămâne o chestiune de dezbatere, mai degrabă decât o poziție consolidată a Uniunii Europene. Deși persistă obstacole politice, juridice și de securitate serioase, aderarea în timp de război este considerată din ce în ce mai mult la Bruxelles ca o provocare fără precedent, mai degrabă decât ca o imposibilitate absolută. În ultimul an, pregătirile pentru aderarea Ucrainei au avansat pe mai multe direcții. Așa-numitul „format Lviv” a permis celorlalte 26 de state membre, împreună cu Comisia Europeană, să accelereze procesul: Ucraina a primit repere detaliate și criterii tehnice care, în mod normal, sunt comunicate numai în cadrul negocierilor oficiale. Lucrările sunt în prezent în curs de desfășurare la nivel granular, Comisia analizând deja criteriile intermediare și finale privind domenii care variază de la reforma sistemului judiciar până la achizițiile publice. În același timp, în timpul recentei sale vizite la Kiev, cu ocazia celei de-a patra aniversări a invaziei pe scară largă, președinta Comisiei Europene, Ursula von der Leyen, a adoptat un ton prudent, refuzând să susțină ambiția Kievului de a adera la UE până în 2027 și subliniind că aderarea nu poate fi legată de termene fixe, chiar dacă Ucraina continuă să insiste asupra stabilirii unui calendar clar.
La recenta Conferință de Securitate de la München, Kallas a declarat, de asemenea, că guvernele UE nu sunt pregătite să ofere Ucrainei o dată concretă pentru aderare, în pofida solicitării președintelui Zelensky. „Mai este încă mult de lucru”, a spus ea în cadrul unei discuții.
Potrivit lui Petrov, dintre clusterele aflate în prezent în discuție, cel mai aliniat la standardele UE este cel al relațiilor externe, care acoperă politica comercială, precum și politica externă, de securitate și de apărare. Aici, alinierea este în principal politică și diplomatică, bazată pe coordonarea dintre ministerul de externe și Bruxelles: „este în mare parte sarcina ministerului de externe să armonizeze politica noastră externă cu cea a UE”.
Situația este diferită la celelalte capitole. În clusterul Piața internă, reformele legislative sunt fezabile din punct de vedere tehnic, dar pot întâmpina „rezistență din partea anumitor sectoare economice, în special din agricultură și industria alimentară”, protejate în mod tradițional de stat. Principalul blocaj rămâne însă clusterul Valori fundamentale, care acoperă statul de drept și combaterea corupției, unde vor fi necesare reforme continue și rezultate tangibile: „corupția persistă, scandalurile nu dispar, iar aceste domenii vor fi întotdeauna sub supravegherea UE”. Scandalul din vara trecută, care a implicat organismele anticorupție NABU și SAPO – pe care Parlamentul votase să le pună sub controlul guvernului, înainte ca Zelensky să schimbe cursul în urma protestelor în masă – evidențiază provocările persistente în calea progresului.
Multe reforme, adaugă Petrov, sunt greu de implementat în condiții de război, în special în domenii precum conectivitatea și tranziția verde, care „necesită nu numai legi, ci și investiții și capacitate administrativă”.
El subliniază, de asemenea, doi factori politici adesea trecuți cu vederea. Primul se referă la evoluția relațiilor dintre SUA și UE: orice divergență strategică între Washington și Bruxelles ar afecta inevitabil Kievul, care este aliat al ambelor părți. În acest context, viitorul NATO este, de asemenea, incert. Dacă alianța s-ar slăbi sau s-ar transforma, multe state membre ale UE ar putea face presiuni pentru o apărare europeană comună, iar în acest scenariu Ucraina – cu experiența sa militară și ponderea strategică – ar deveni un partener foarte căutat.
Al doilea factor, adesea subestimat, este necesitatea unei reforme interne a Uniunii Europene. Arhitectura instituțională actuală, bazată pe Tratatul de la Lisabona, este considerată în general nepotrivită pentru o extindere pe scară largă. Aderarea simultană a Ucrainei, Moldovei și țărilor din Balcanii de Vest ar necesita schimbări profunde, de la limitarea principiului unanimității în anumite domenii până la consolidarea politicilor comune, în special în domeniul apărării. Însă astfel de negocieri ar fi complexe și sensibile din punct de vedere politic între cele douăzeci și șapte de state membre.
În final, Petrov este de acord că „extinderea este în primul rând un proces politic”. Fără unanimitate între statele membre, chiar și progresele semnificative în materie de reformă ar putea să nu fie suficiente: „acestea sunt regulile”. Fiecare parlament național va trebui să ratifice aderarea, ceea ce ridică întrebări dificile cu privire la cine se va afla la putere în momentul în care vor avea loc voturile.
Chiar și o țară puternic pro-ucraineană precum Țările de Jos a organizat în 2016 un referendum controversat privind Acordul de asociere UE-Ucraina, care s-a încheiat cu victoria euroscepticilor, iar poziția sa rămâne în continuare prudentă. Ce s-ar putea întâmpla dacă o astfel de situație s-ar repeta, așa cum a propus Orbán în Ungaria sau în alte țări? Acești factori depind foarte puțin de Kiev și în mare măsură de politica internă din întreaga Uniune.
Pentru Ucraina, singura opțiune este să continue pe calea anevoioasă a reformelor, cu eforturi și rezultate tangibile în pofida dificultăților războiului, și să spere la ceruri mai senine deasupra Bruxelles-ului și a celorlalte capitale UE.
Autor: Andrea Braschayko
Acest articol a fost scris în cadrul unei colaborări jurnalistice transfrontaliere europene, în contextul programului EUNEIGHBOURS EAST.