Primarul ca manager al deficitului

Publicațiile anterioare din această serie:

Mai întâi, teritoriul se sărăcește. Apoi pierde populația. Apoi, afacerile se restrâng. Apoi, bugetul slăbește. Apoi, serviciile se deteriorează.

Iar apoi întregul sistem al administrației locale începe să se adapteze la această stare, ca și cum ar fi ceva normal. Nimeni nu mai așteaptă un avans. Nimeni nu mai vorbește serios despre o nouă funcție economică. Sarcina principală devine mai simplă și mai tristă: să reziste.

Să repare acoperișul școlii. Să găsească bani pentru drumuri. Să ducă la bun sfârșit proiectul de alimentare cu apă. Să obțină transferuri bugetare. Să depună o cerere de grant. Să ajungă la o înțelegere cu districtul, administrația autonomă, ministerul sau donatorul. Să acopere o gaură. Să treacă peste un an. Apoi, peste următorul.

Astfel, primarul se transformă treptat dintr-un lider al dezvoltării într-un manager al deficitului.

Formalmente, el rămâne șeful autorității locale. Are mandat, sigiliu, birou, ședințe ale consiliului, întâlniri cu cetățenii, rapoarte, planuri și strategii. Dar, în esență, munca sa de zi cu zi constă din ce în ce mai des nu în a construi viitorul teritoriului, ci în a nu-l lăsa să se destrame astăzi.

Nu este o chestiune legată de calitățile personale ale unui primar anume. În Moldova există mulți lideri locali puternici, energici și încăpățânați, care fac mai mult decât le permit resursele.

Problema ține de sistem. Dacă întreaga structură a administrației locale este concepută astfel încât veniturile proprii sunt puține, obligațiile sunt multe, specialiștii lipsesc, proiectele sunt complexe, iar dezvoltarea depinde de sprijinul extern, atunci chiar și cel mai activ primar începe să trăiască într-un regim de stingere permanentă a incendiilor. Și acest „incendiu” nu este unul eroic, ci unul de rutină.

Aici constă capcana instituțională a unui teritoriu aflat în declin: acesta începe să reproducă nu dezvoltarea, ci propriul deficit.

Disfuncția financiară

Pentru a înțelege de ce această situație este atât de persistentă, este suficient să ne uităm la cifre. Conform datelor unei analize comparative a bugetelor locale din țările din Europa de Sud-Est pentru anul 2024, ponderea veniturilor proprii în structura bugetelor locale din Moldova este de doar 7%, față de o medie de aproximativ 30%. Muntenegru – 60%, Austria – 47%, România – 24%. Moldova – 7%.

Nu este vorba doar de un decalaj. Este un model fundamental diferit de relații bugetare, în care administrația locală nu generează venituri – ci doar le primește. Nu creează o bază de venituri – ci doar distribuie ceea ce vine de sus sau din exterior

Doar 47 din cele 892 de primării ale țării sunt capabile să-și acopere cheltuielile administrative din veniturile proprii. Restul de 94,7% depind de transferurile centrale chiar la nivelul funcționării de bază – adică pur și simplu pentru ca aparatul administrativ să continue să funcționeze.

Primăriile mici cheltuiesc, în medie, aproximativ 30% din buget pe cheltuieli administrative. Iar 80,5% dintre acestea nu dispun de specialiști în managementul de proiect. Aceasta înseamnă că majoritatea primăriilor din țară sunt supraîncărcate cu propria întreținere – și, în același timp, lipsite de competențele profesionale de bază care le-ar permite să transforme finanțarea externă în rezultate durabile.

Este ca și cum ai cere cuiva să construiască o casă, dându-i un ciocan fără mâner și un manual de instrucțiuni în trei limbi, dintre care el cunoaște doar una vulgară.

Depresia nu mai este o stare temporară, ci un model administrativ durabil. Autoritățile locale se obișnuiesc să trăiască de la o resursă externă la alta. Nu pentru că le place așa. Ci pentru că altfel sistemul nu funcționează.

În această logică, abilitatea principală nu este crearea unei noi baze economice, ci capacitatea de a obține ajutor. Un primar bun în acest model este cel care știe să obțină transferuri, să negocieze un proiect, să găsească o subvenție, să convingă un donator, să intre într-un program. Este o muncă importantă. Uneori, vitală. Dar nu este echivalentă cu dezvoltarea.

Dezvoltarea înseamnă ca teritoriul să devină treptat capabil să supraviețuiască nu doar pe seama sprijinului extern. Când apar locuri de muncă, afaceri, prelucrare, bază fiscală, servicii, proiecte proprii de investiții. Când primăria nu se limitează la a cere bani, ci elaborează o strategie economică. În realitatea moldovenească, de multe ori nu se ajunge la acest nivel.

Cine plătește, acela comandă… loialitatea

Transferul nu înseamnă doar bani. Este o chestiune de atitudine a autorităților. Cel care distribuie transferul modelează comportamentul celui care îl primește.

Dacă întregul sistem este construit astfel încât resursa principală vine de sus, atunci sarcina principală a primarului este interacțiunea corectă cu cei care controlează această resursă. Trebuie să ai relații bune cu ministerul. Trebuie să intri în program. Trebuie să demonstrezi nevoia mai convingător decât primăria vecină.

Nu este vorba de corupție și nici de incompetență. Este un comportament rațional într-un sistem irațional.

Nici subvenția nu înseamnă doar bani. Este includerea teritoriului în agenda altcuiva. Donatorul finanțează ceea ce consideră important: rețeaua de apă, drumurile, eficiența energetică, digitalizarea, inițiativele pentru tineret.

Uneori, aceasta coincide cu prioritățile reale ale teritoriului. Alteori, nu. Dar primarul este nevoit să se adapteze la logica donatorului, în loc să-și construiască propria strategie de investiții. Pentru că nu există o strategie proprie – nu există nici resurse, nici instrumente pentru punerea ei în aplicare. Există doar o fereastră de oportunitate: a venit donatorul – trebuie depusă o cerere.

Așa se conturează economia bazată pe granturi a administrației locale. Primarul nu mai este arhitectul dezvoltării, ci un specialist în valorificarea resurselor altora. Succesul său nu se măsoară prin creșterea ocupării forței de muncă, apariția unor noi întreprinderi sau îmbunătățirea bazei de impozitare. Succesul său se măsoară prin numărul de proiecte finalizate, suma de bani atrasă și numărul de obiective inaugurate cu tăierea panglicii.

Dacă administrația locală trăiește permanent în așteptarea resurselor externe, se schimbă însăși logica de gestionare. Deficitul încetează să mai fie o situație de urgență. Devine un limbaj normal de comunicare cu centrul.

Teritoriul nu mai spune: „Avem un plan de dezvoltare și avem nevoie de resurse pentru a-l pune în aplicare”. Ea spune: „Iar nu avem destui bani, ajutați-ne să acoperim deficitul”. Iar centrul, donatorul sau bugetul superior nu răspund la strategie, ci la nevoie.

Astfel se formează un sistem în care nu are succes cel care a creat o nouă funcție economică, ci cel care și-a demonstrat mai convingător lipsa.

Aceasta este o logică foarte periculoasă. Ea nu încurajează dezvoltarea, ci dependența. Nu autonomia, ci cererea. Nu o strategie, ci un raport privind situația de urgență. Astfel, depresia teritoriului devine instituțională. Ea se manifestă nu doar în economie, ci și în administrație. În documente, bugete, cereri, transferuri, obiceiuri, așteptările cetățenilor și comportamentul autorităților.

Modelul stagnării

Oamenii se obișnuiesc să ceară primarului. Primarul se obișnuiește să ceară de la centru. Centrul se obișnuiește să distribuie. Donatorii se obișnuiesc să finanțeze proiecte.

Toți participanții la sistem sunt ocupați cu treaba lor. Toți lucrează. Toți fac ceva. Dar teritoriul nu se dezvoltă neapărat. Aceasta este cea mai insidioasă formă de stagnare: când există activitate, dar nu există dezvoltare.

În același timp, responsabilitatea primarului rămâne enormă. Cetățeanul nu se prezintă la minister cu întrebarea de ce nu există drum în sat. El se adresează primarului. Pentru om, tocmai primarul este reprezentantul cel mai apropiat al statului.

Prin urmare, conducătorul local se află sub o dublă presiune. De jos – oamenii care au nevoie de servicii, drumuri, apă, lumină, școală, locuri de muncă. De sus – sistemul, cu resurse limitate, reguli complexe, concursuri și cerințe ridicate.

În consecință, primarul devine un intermediar între nevoile oamenilor și imposibilitatea bugetară. Dezamăgirea provocată de această neconcordanță se îndreaptă către nivelul local: primarul este incompetent, consiliul este slab, deputații nu fac nimic.

Uneori, acest lucru este just. Dar adesea problema este mai profundă: sistemul este conceput astfel încât promite mai mult decât este capabil să îndeplinească.
Moldova cunoaște foarte bine acest model. La noi se iubesc proiectele. Se iubesc programele. Se iubesc strategiile. Se iubesc mesele rotunde. Se iubesc cuvintele „dezvoltare durabilă”, „practici europene”, „autonomie locală”, „consolidarea capacităților”.

Dar dacă, după toate aceste cuvinte, primarul rămâne totuși singur în fața unui acoperiș găurit, a unui sat care se golește și a unui buget care ajunge, în principal, doar pentru întreținerea administrației însăși, înseamnă că nu am construit un sistem de dezvoltare. Am construit un sistem al penuriei controlate.

Tocmai de aceea, reforma administrativă nu rezolvă problema în sine. Se pot uni primăriile. Se poate reduce numărul acestora. Se poate desena o nouă hartă.

Dar dacă noua structură va continua să funcționeze în logica transferurilor, a subvențiilor și a sprijinului extern, primarul va rămâne pur și simplu un manager al deficitului. Doar că pe un teritoriu mai extins.

Scara se va schimba. Logica va rămâne aceeași.

Cazul Comrat: primarul între statut și deficit

Comrat ilustrează această problemă în mod deosebit de clar. Nu este vorba nici de o primărie mică, nici de un sat uitat. Este o municipalitate, centrul administrativ al Gagauziei, un oraș cu universitate, statut, pondere politică și pretenții la rolul de centru regional. Dar chiar și aici logica deficitului este foarte clară.

Primăria municipiului Comrat primește transferuri din bugetul central al ATO Gagauzia în valoare de 719,4 mii de lei.

Pentru o gospodărie, aceasta este o sumă mare. Pentru un oraș, este o sumă comparabilă cu costul unui singur obiect de infrastructură de mici dimensiuni. Cu acești bani se poate repara ceva, se poate acoperi o parte din nevoile curente, se poate rezolva o singură problemă locală.

Dar este imposibil să se relanseze economia teritoriului. Este imposibil să se elaboreze o strategie. Nu se pot crea condițiile necesare pentru ca un absolvent al Universității de Stat din Constanța să rămână în oraș, în loc să plece.

Și aici stă toată esența. Cifra de 719,4 mii de lei nu reprezintă doar valoarea unei plăți concrete. Este o măsură a relației. Este vorba despre resursele pe care sistemul le alocă centrului administrativ al autonomiei pentru a lucra la dezvoltarea sa. Este un semnal care arată în ce logică funcționează autoritatea locală.

Comratul nu are nevoie doar de bani pentru anumite obiective. Are nevoie de capacitatea de a elabora o strategie de investiții: unde să creeze locuri de muncă, cum să conecteze universitatea cu economia, cum să dezvolte industria de prelucrare, cum să utilizeze baza agricolă, cum să transforme drumul într-un canal de transport al produselor, nu al oamenilor, cum să transforme orașul într-un centru de servicii și logistică pentru sud.

Însă dacă autoritățile locale funcționează în logica căutării permanente de resurse pentru nevoile curente, aproape că nu mai rămâne timp și energie instituțională pentru o astfel de strategie.

Primarul din Comrat lucrează în condiții bine cunoscute de primarii din toată Moldova: există responsabilitate față de populație, dar nu există instrumente suficiente pentru punerea ei în practică.

Politica fiscală este stabilită de centru. Deciziile importante privind investițiile sunt luate în afara teritoriului. Programele de stat sunt elaborate în ministere. Ierarhia de partid determină cine beneficiază de finanțare prioritară. Primarul rămâne față în față cu populația – și cu ceea ce are la dispoziție.

Comratul are avantaje pe care multe alte teritorii nu le au. Un statut politic care, în principiu, oferă pârghii de negociere cu centrul. O universitate care ar putea deveni nucleul economiei cunoașterii sau un partener tehnologic pentru mediul de afaceri local. O bază agricolă care, dacă ar exista capacități de prelucrare, ar putea deveni fundamentul unui brand alimentar regional. Întreprinderi de confecții cu comenzi internaționale.

Însă niciunul dintre aceste active nu funcționează la capacitate maximă – inclusiv pentru că autoritățile locale sunt nevoite să acționeze în logica deficitului, nu în cea a dezvoltării.

Universitatea nu este conectată la piața muncii din oraș, deoarece nimeni nu se ocupă de această legătură în mod sistematic. Baza agricolă nu se transformă în industria de prelucrare, deoarece lipsesc atât instrumentele de investiții, cât și specialiștii. Statutul politic este utilizat în principal pentru conflicte simbolice cu centrul, și nu pentru negocieri privind un pachet economic.

Se poate vorbi cât se vrea despre dezvoltarea orașului Comrat ca centru regional. Dar dacă sistemul de management îl obligă pe primar să se ocupe în fiecare zi de acoperișuri, drumuri, cereri și aprobări, orașul nu beneficiază de o gestionare strategică, ci de o supraviețuire administrativă.

Pentru ca primarul din Comrat să poată acționa ca lider al dezvoltării, și nu ca manager al deficitului, are nevoie de alte instrumente.

O politică funciară pe care să o controleze efectiv. Dreptul de a crea și promova zone de investiții. O cotă clară din noile venituri fiscale, care face ca dezvoltarea economică a teritoriului să fie avantajoasă pentru bugetul local. Acces la fonduri de investiții fără a fi necesar să se treacă de fiecare dată prin ministerele centrale. Legătura cu sistemul de învățământ profesional – astfel încât specializarea locală să determine profilul profesioniștilor pregătiți de instituțiile de învățământ locale. Competențe în cadrul primăriei – specialiști care știu să elaboreze strategii, să gestioneze proiecte și să poarte negocieri cu investitorii.

Fără acestea, totul va continua să se învârtă în cerc.

Adevărata întrebare nu este câte primării ar trebui să existe. Adevărata întrebare este care ar trebui să fie funcția lor economică și de gestionare.

Primăria trebuie să fie doar un punct de prestare a serviciilor și de primire a reclamațiilor? Sau trebuie să devină un centru de coordonare a teritoriului: economie, ocuparea forței de muncă, investiții, servicii, educație, logistică, baza fiscală locală?

Dacă vrem cea de-a doua opțiune, ea are nevoie nu doar de bani. Are nevoie de competențe, de personal, de o echipă de proiect, de o bază stabilă de venituri, de capacitatea de a planifica nu doar pentru un singur an bugetar, ci cel puțin pentru zece ani înainte.

Primarul ca manager al deficitului – aceasta nu este o acuzație la adresa primarului. Este o diagnosticare a sistemului. Sistemul este conceput astfel încât autoritățile locale sunt obligate să-și dovedească în fiecare zi necesitatea existenței, în loc să-și dovedească capacitatea de dezvoltare. Sistemul nu recompensează strategia, ci abilitatea de a obține ajutor. Nu rezultatul economic, ci cererea întocmită corect. Nu o nouă bază de impozitare, ci un proiect finalizat.

Și atâta timp cât această logică nu se va schimba, teritoriile defavorizate vor rămâne defavorizate chiar și în ciuda reparațiilor, a subvențiilor, a strategiilor și a noilor granițe administrative.

Pentru că o zonă nu se dezvoltă atunci când primește ajutor din când în când. O zonă se dezvoltă atunci când încetează să mai fie organizată ca o cerere de ajutor.

Evgheni Perestoronin, jurnalist, analist economic și politic

Dmitri Tărăburcă, economist, expert în domeniul imobiliar și al dezvoltării teritoriale

The post Primarul ca manager al deficitului appeared first on logos-pres.md.